El contralor general de la República, Carlos Felipe Córdoba, acaba de estrenar una facultad que le otorgó el Congreso en el año 2019, a través del Acto Legislativo 04, que le permite pronunciarse antes de que se afecte a los ciudadanos y no cuando ya es demasiado tarde como ha ocurrido siempre.
A través de una figura denominada control de advertencia preventivo, el contralor alertó al ministro de Minas y otros altos funcionarios del gobierno nacional, de los graves efectos que le traerá al país la construcción de la Planta Regasificadora del Pacífico y el gasoducto de Buenaventura-Yumbo.
Se trata de un extraño negocio que se viene impulsando desde el año 2015 y con el que aprovechando los tecnicismos del tema, se pretende que los colombianos, a través de los recibos de los servicios públicos paguen una obra inútil.
Es la Planta Regasificadora del Pacífico y el gasoducto Buenaventura-Yumbo. Una obra que costará alrededor de $2.1 billones, la cual será entregada a una empresa privada, pero que a diferencia de lo que ocurre por ejemplo con los peajes, esta jamás hará parte de los bienes del Estado.
La historia se remonta al año 2015 cuando mediante un decreto el 2345 se empezó a hablar de un plan de abastecimiento de gas natural en el país proyectado a 10 años.
Un año después el Ministerio de Minas y Energía, a través de una resolución estableció que debería tener en cuenta el Estudio Técnico para el Plan de Abastecimiento de Gas Natural, ETPAGN.
La entidad delegada para ese asunto fue la Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, adscrita a ese ministerio y de muy bajo perfil mediático. Amparada en el supuesto técnico, enfiló su artillería para impulsar una infraestructura de importación de gas en el Pacífico colombiano.
Una noticia que sorprendió a los expertos en el asunto por varias razones. La primera, porque durante décadas los productores de gas nacional le solicitaron al gobierno de turno extender las redes de transporte de gas.
La segunda, porque estaba a punto de inaugurarse una planta flotante de regasificación de gas licuado en Cartagena, denominada Sociedad Portuaria del Cayao, para respaldar a las termoeléctricas del país e impedir un racionamiento de energía, en épocas de sequía como el famoso fenómeno de ‘El Niño’.
Con una inversión de 140 millones de dólares, los transportadores de gas natural, propietarios de esa regasificadora en el norte del país, prometieron aportar 400 millones de pies cúbicos de gas diario para generar 17.500 gigavatios hora. Es decir, el 27% de la energía eléctrica que consume el país en un año.
Sin embargo, la planta concesionada a 30 años con posibilidad de ser prorrogada otro tanto, empezó a dejar más dudas que certezas y tuvo varios varios movimientos societarios.
En el año 2019, el 49% que le pertenecía a la firma chilena SCL Energía Activa y a Augusta Management con sede en Nueva Zelanda fue vendida a la empresa holandesa Royal Vopak. Asimismo, se empezó a cuestionar su efectividad.
A pesar de esto, la UPME entre el año 2017 y 2018 contrató un estudio de viabilidad de la Regasificadora del Pacífico en el cual se definieron los requerimientos para seleccionar un inversionista que llevara a cabo dicha obra.
Luego, entre noviembre de 2019 y julio de 2020, se realizaron tres estudios más para identificar las obras y servicios que supuestamente requería el país para garantizar el abastecimiento de gas natural.
En esa fecha y en medio del confinamiento de la pandemia, el Ministerio de Minas y la Upme presentaron nuevamente el Estudio Técnico para el Plan de Abastecimiento de Gas Natural 2019-2028 que contiene nuevamente los proyectos que se deben realizar.
De nuevo apareció la Planta Regasificadora del Pacífico y el gasoducto Buenaventura-Yumbo y la argumentación de la necesidad en su construcción en estadísticas y pronósticos, pero casi que uno a uno fueron cuestionados por la Contraloría.
En el análisis del ministerio de Minas y la UPME del estudio técnico, se hizo referencia a que este año el país enfrentaría un fenómeno de ‘El Niño’ moderado y en el 2024 uno considerable. Por lo tanto, para esa fecha advierten las dos entidades que, “es necesario que la Planta de Regasificación del Pacífico de Buenaventura entre en esa fecha dado el alto consumo de gas que se proyecta”.
No obstante, en otro documento que la UPME le remitió al Ministerio de Minas en octubre de 2020, advirtió que en en un estudio de ingeniería conceptual que contrató la entidad y que fue realizado por las firmas consorcio Sener Pacífico y consorcio de HNA Delvasto Echeverría Asociados, “el plazo de construcción y puesta en operación se estimó en 58 meses a partir de la fecha de selección del inversionista”.
Es decir, justificaron la urgencia de la Regasificadora en un fenómeno del niño, que según la entidad, presagiaba ser el peor de las últimas dos décadas y que ocurrirá en el país en el 2024, pero en esa fecha no entraría a operar la obra porque mínimo se demora cinco años la construcción. En concreto, que la entrega sería en julio de 2026. Esto sin contar con otra enorme dificultad y es la zona del país donde se pretende ejecutar el proyecto.
Con otra particularidad; el Ministerio de Minas, ese mismo mes actualizó el plan de abastecimiento de gas natural y de inmediato la UPME inició la convocatoria pública GN 01-2020 para la selección del inversionista.
Según los términos de referencia, el inversionista deberá construir una planta en el municipio de Buenaventura que permita transformar el gas importado en estado líquido a estado gaseoso y deberá incluir el gasoducto de Buenaventura-Yumbo que permita transportarlo hasta el punto del sistema nacional de transporte.
Esta además tendrá una capacidad de almacenamiento de 170.000 metros cúbicos y el gasoducto deberá garantizar una capacidad de transporte de 400 millones de pies cúbicos.
“La infraestructura prevista está programada para entrar en operación al finalizar el 2023 y estima una inversión cercana a los 711 millones de dólares”. Se advierte en el documento. Una cifra desactualizada pues se estableció en el año 2016 advirtiéndose que la Regasificadora tendría un costo de US$400 millones, el gasoducto US$161 millones y la infraestructura de compresión US$151 millones.
Pese a ello, esta convocatoria no se rige bajo la ley 89 de 1993, conocida como de contratación pública. Es decir, no es un proceso licitatorio sino de selección. Aunque se advierte que se realizará sin, “la participación o entrega de recursos públicos”, el proyecto tiene una letra menuda que revisó con lupa la Contraloría.
El contralor delegado para el sector de Minas y Energía, Orlando Velandia realizó siete solicitudes de información a todas las entidades adscritas al Ministerio de Minas y Energía, pero también a la Agencia de Licencias Ambientales, ANLA, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, la Dirección General Marítima, Dimar y la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol.
Al recibir las respuestas y luego de realizar una reunión virtual con funcionarios de la Subdirección de Hidrocarburos y la Oficina de Control Interno de la UPME, encontró varias sorpresas.
“Identificó riesgos de afectación negativa de bienes de naturaleza pública que pueden generar alto impacto social, ambiental y de connotación económica en el desarrollo y construcción del Proyecto Planta Regasificadora del Pacífico y gasoducto de Buenaventura”.
Lo primero que detectó la Contraloría es que si bien es cierto que el proyecto no se construirá con recursos públicos, esta será pagada por los colombianos en las tarifas de consumo de gas. Con una perla adicional, la planta empezará a ser pagada a través de los recibos del gas apenas se construya no cuando entre en funcionamiento.
“Es decir, estaríamos asumiendo riesgos con alto impacto económico y social al tener un activo improductivo, construido con un buen propósito, pero con escenarios de oferta y demanda que son hoy objeto de diversos reparos”, advirtió, la Contraloría al ministro de Minas en su pronunciamiento.
El otro gran riesgo que encontró el organismo de control fiscal es el licenciamiento ambiental. A la fecha, no existe ninguna actuación ante las autoridades ambientales que permita establecer tiempos y el trámite que se requiere no solo para la planta si no para el gasoducto que atravesaría el territorio de varias comunidades indígenas, así como zonas selváticas.
Este es uno de los puntos de la letra menuda. El argumento de las entidades del sector de energía es que los trámites de licencia ambiental le corresponden al inversionista privado que sea seleccionado.
Sin embargo, y como lo advirtió la Contraloría, es de conocimiento público que el licenciamiento ambiental para ese tipo de proyectos no es expedito, un hecho que puede afectar la entrada en operación de la Regasificadora que según la UPME se requiere de manera urgente para enfrentar el fenómeno de El Niño del año 2024.
En otras palabras, el gobierno nacional fijó un cronograma sin tener en cuenta el tiempo de licenciamiento ambiental en una zona sensible en sus ecosistemas como lo es Buenaventura.
La otra perla con la que se encontró la Contraloría es el concepto negativo de la Dimar. La Regasificadora de construirse, “generará interferencia en el tráfico marítimo y la operación de navegabilidad al interior de la Bahía de Buenaventura y en el resto de las instalaciones portuarias”, asegura el control de advertencia.
El otro riesgo que detectó la Contraloría es el impacto que tendrá en los usuarios de gas natural, principalmente los estratos 1, 2 y 3. Ante un escenario de aumento de tarifas del gas importado, los consumidores del sector industrial podrían migrar hacia combustibles más baratos y que pueden ser más contaminantes.
Con un cuello de botella adicional del proyecto; y es que aún falta regulación por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas-CREG. Esta entidad advirtió que ese asunto se puede tardar más de un año, un hecho que incluso ya fue objeto de comentarios en el proceso publicado por la UPME por parte de los interesados.
Otra de las inconsistencias que encontró el organismo de control son las contradicciones entre entidades del gobierno adscritas al Ministerio de Minas y Energía, en cuanto las cifras de autosuficiencia de gas, las cuales fueron manejadas a conveniencia.
Y es que por ejemplo, en el Estudio Técnico del Plan de Abastecimiento de Gas Natural, inexplicablemente, la UPME excluyó el gas proveniente del campo Orca de Ecopetrol y Petrobras.
El argumento dejó perplejo a la Contraloría y es que solo hasta el año 2019, Ecopetrol tendría la certeza de los recursos para hacerlo, cuando el informe es posterior, exactamente de julio de 2020.
“Este aspecto genera una gran incertidumbre respecto de los elementos predictivos sobre los cuales se fundamentó recomendar el desarrollo del proyecto que, de llevarse a cabo, pero de no ser realmente necesario, sus efectos económicos sobre todos los consumidores de gas en el país serían evidentes, dada la estructuración establecida para el pago o remuneración de dicha infraestructura” advirtió el contralor.
La otra letra menuda que no vio el gobierno nacional pero que sí detectó la entidad es el impacto en el recibo del gas de los consumidores. Actualmente, una ama de casa que no esté subsidiada y que consuma 15 metros cúbicos de gas paga $28.800 mensuales. Sin embargo, cuando la planta Regasificadora entre a operar supuestamente en el año 2024, la tarifa subirá en un 32%. Es decir, el recibo del gas le llegará por $38.000.
Pero no solo es el incremento en la tarifa del gas que se reflejará en los recibos, o la falta de proyección de los tiempos del licenciamiento ambiental o los problemas que traerá al Puerto de Buenaventura; a esto se suma la contaminación que puede generar que las industrias que utilizan gas se pasen a otro tipo de combustibles más baratos pero más contaminantes, “preocupa el eventual efecto adverso que puede generar en la política de transición energética”.
Cómo si lo anterior no fuera suficiente, tampoco existe reglamentación asociada a la comercialización del gas importado. Así mismo, para la Contraloría es altamente preocupante que las resoluciones de la Creg 107 de 2017 y 152 de 2017 que establecieron las reglas del proyecto, estén siendo modificadas en pleno proceso de adjudicación, “lo que comporta un gran riesgo jurídico y técnico para él sector y para el país”.
Y es que las modificaciones que ha hecho recientemente la CREG, a través de las resoluciones 006 y 007 de 2021 que modifican las del año 2017, se evidencian cambios determinantes y riesgosos. Uno de ellos es permitir el transporte del gas de la planta en carrotanques, con lo que esto implica en la región sur occidental del país
Aunque la Contraloría precisa que la no observancia de la advertencia no implica presunción de responsabilidad fiscal, lo cierto, es que aquellos funcionarios que durante años han enfilado baterías por un proyecto que se va a convertir en un elefante blanco con las mismas dimensiones de Reficar, no podrán decir en unos años que no fueron avisados del riesgo para el país y que a pesar de ello asumieron.
El control de advertencia, un documento de 18 páginas, ya le fue entregado al ministro de Minas Diego Mesa Puyo, a Christian Jaramillo, director de la Upme y a Jorge Alberto Valencia, Presidente de la Creg. Allí se les advierte que la Planta Regasificadora del Pacifico se proyecta como un elefante blanco que cuesta $2.1 billones que salen de los bolsillos de los usuarios con el incremento de tarifas del 32%.
La postura del contralor general Carlos Felipe Cordoba
1. ¿Qué representa que la Contraloría General de la República hubiese estrenado la figura del control de advertencia con la Regasificadora del Pacífico?
Un gran avance en la modernización e implementación del nuevo marco del control fiscal que dotó a la Contraloría General, de nuevas competencias requeridas para la vigilancia de lo público. La advertencia es la expresión más importante del control preventivo, ejercido de manera oportuna.
También representa una muestra de nuestro compromiso para que los recursos públicos, que con tanto esfuerzo y bajo las actuales circunstancias destina la Nación a las clases menos favorecidas, cumplan su objetivo social. Si bien en este proyecto, cuyo costo estimado es de 711 millones de dólares, no están comprometidos directamente recursos del presupuesto, el impacto negativo del proyecto podría ser enorme en materia de las tarifas que deben pagar los consumidores de gas natural. El incremento podría llegar durante los tres próximos años al 32%. En síntesis, ejercemos un control preventivo para salvaguardar los recursos de todos los colombianos.
2. ¿En concreto cuáles son los factores que llevaron a la entidad que usted lidera a tomar esta decisión?
En primer lugar, la convicción de que, a través del control fiscal, podemos coadyuvar al mejoramiento de la gestión en las entidades públicas, de manera que la inversión pública en proyectos que generen renta y beneficio social puedan llevarse a feliz término.
En este caso en particular advertimos riesgos de carácter social, económico y ambiental. Sin el soporte técnico necesario el proyecto da prácticamente por hecho que en 2024 se presentará el más drástico fenómeno del niño que acarreará para el país, la pérdida de autosuficiencia en la producción del país, cuando estudios serios precisan que hay reservas suficientes para 8,5 años. Con el incremento de las tarifas se vería desincentivado el consumo del gas natural y podríamos regresar al uso de combustibles más baratos, pero mucho más contaminantes. Para nosotros se puede ver afectada, además, la coherencia en la política de transición energética y sobrevendrían riesgos ambientales pues ni siquiera hay avances relacionados con las condiciones para el licenciamiento. Incluso la Dirección Marítima y Portuaria ha sugerido la reubicación del proyecto ante el impacto negativo que traería en varios frentes a la bahía de Buenaventura. Así, el impacto de los riesgos identificados trasciende el contenido simplemente patrimonial si se llegaran a materializar.
3. ¿Cuál es su mensaje para los ciudadanos de a pie a quienes vía tarifa iban a pagar parte de esta costosa obra?
La Contraloría les envía un mensaje de tranquilidad y les transmite la garantía de que seguiremos atentos y vigilantes. Tengamos en cuenta que, al no ser vinculante la advertencia formulada, las entidades no están obligadas a acatarla. Tampoco constituye una presunción de responsabilidad contra ninguno de los involucrados. Pero nuestro trabajo como órgano de control no termina aquí. Por el contrario, apenas comienza, puesto que asumimos el compromiso de hacerle seguimiento a la advertencia emitida.
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